前不久，審計(jì)署宣布，根據(jù)國(guó)務(wù)院要求，將對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行全面審計(jì)，這一舉動(dòng)再次引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)地方政府性債務(wù)的高度關(guān)注。一些唱衰的言論，也拿地方政府性債務(wù)做文章，甚至夸大為債務(wù)危機(jī)，一時(shí)危言聳聽(tīng)。面對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，除了要搞清楚底數(shù)以便于評(píng)估之外，也需要對(duì)其內(nèi)涵有一個(gè)合乎邏輯的分析和解釋。

　　對(duì)地方政府性債務(wù)的內(nèi)涵、性質(zhì)和合理性給出一個(gè)科學(xué)的解釋是十分必要的，正確認(rèn)識(shí)地方政府性債務(wù)不僅有利于正本清源，而且有助于為管控地方政府性債務(wù)奠定良好的基礎(chǔ)。必須認(rèn)識(shí)到，地方政府性融資是有其必要性的，因其有利于實(shí)現(xiàn)代際公平。人們?cè)谟懻摰胤秸詡鶆?wù)問(wèn)題時(shí)，往往沒(méi)有分清楚地方政府性債務(wù)與地方政府債務(wù)的區(qū)別，造成了認(rèn)識(shí)上的混淆與偏差。如果認(rèn)識(shí)上出現(xiàn)了偏差，在實(shí)際操作中，就可能諱疾忌醫(yī)，也可能隨意夸大。

　　地方政府性融資有利于實(shí)現(xiàn)代際公平

　　在人口城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，地方政府性融資是不可或缺的。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城鎮(zhèn)化的先行措施，規(guī)劃并組織建設(shè)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施以及地方社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，是地方政府的事權(quán)。而基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)不能零打碎敲，必須在一定范圍內(nèi)把諸如給排水、供熱、供氣、通訊、電力等管線，以及需在地面上安排的綠地、停車場(chǎng)、廣場(chǎng)等相關(guān)公共設(shè)施在當(dāng)期系統(tǒng)地一次性建成。這些市鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施一旦建成之后，不只是當(dāng)代人使用，后代子孫亦可享用。然而，當(dāng)期地方財(cái)力常常是有限的，無(wú)法滿足當(dāng)期的建設(shè)資金需求。這樣，地方政府性融資就成為了必要。

　　以地方政府性融資方式籌集資金滿足當(dāng)期建設(shè)需求，其形成的債務(wù)分?jǐn)偟轿磥?lái)若干年逐期償還，意味著讓后代不僅有享用這些基礎(chǔ)設(shè)施的權(quán)利，同時(shí)也分?jǐn)偭藘攤呢?zé)任。這種代際之間權(quán)利與責(zé)任的分配并實(shí)現(xiàn)各代權(quán)利與責(zé)任的匹配，有利于代際之間的社會(huì)公平。可見(jiàn)，地方政府性融資是有其合理性的和公平性的。也正因?yàn)槿绱?，世界各?guó)大多數(shù)地方政府都采取政府性融資的方式來(lái)為城市基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共性資本項(xiàng)目進(jìn)行融資。

    以階段論的觀點(diǎn)來(lái)觀察，我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)正處于擴(kuò)張期。城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，這在一定程度上鉗制了我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，因此，縮小城鎮(zhèn)化與工業(yè)化之間的落差，也是當(dāng)前調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的要求。就此而言，我國(guó)目前因城鎮(zhèn)化建設(shè)而導(dǎo)致的地方政府性債務(wù)擴(kuò)張也是當(dāng)前階段的一種趨勢(shì)性要求。從世界范圍看，各國(guó)在城市擴(kuò)張階段均伴隨著明顯的債務(wù)凸顯期。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化之間的落差縮小到一定程度時(shí)，城鎮(zhèn)化進(jìn)入成熟時(shí)期，地方政府性融資也就會(huì)相應(yīng)地呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。也就是說(shuō)，地方政府性融資是有階段性的，并非長(zhǎng)期趨勢(shì)。因此，在城鎮(zhèn)化建設(shè)的大背景下，我國(guó)當(dāng)前地方政府性融資擴(kuò)大也有其階段的合理性。當(dāng)前迫切需要做的不是一味詬病地方政府性融資行為本身，而是分析判斷其可承受的風(fēng)險(xiǎn)邊界，以風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)防范地方政府性融資的過(guò)度行為。

　　地方政府性債務(wù)并不等于“地方政府債務(wù)”

　　按照近年來(lái)財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等相關(guān)部門(mén)明確的口徑，地方政府性債務(wù)是指地方政府（含政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)）、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、融資平臺(tái)公司等直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持，因公益性項(xiàng)目建設(shè)形成的債務(wù)。其中，以政府名義發(fā)債、拖欠、回購(gòu)形成的債務(wù)為政府債務(wù)；而其他部分屬于政府負(fù)有連帶責(zé)任的債務(wù)，叫做政府的或有債務(wù)。

　　從地方政府性債務(wù)的內(nèi)涵看，其法律上的負(fù)債主體絕非僅指地方政府，包括其所屬機(jī)構(gòu)。正如美國(guó)“聯(lián)邦政府債務(wù)”和“聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)債務(wù)”有差別一樣，我國(guó)地方政府債務(wù)和地方政府相關(guān)機(jī)構(gòu)債務(wù)也是不一樣的。事實(shí)上，我國(guó)目前的地方政府性債務(wù)規(guī)模中包含的“地方政府債務(wù)”比例并不高。我國(guó)的《預(yù)算法》第28條規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。這就從立法角度限制了地方政府債務(wù)的產(chǎn)生，除了國(guó)際機(jī)構(gòu)和外國(guó)政府貸款的轉(zhuǎn)貸、國(guó)債轉(zhuǎn)貸和中央代地方政府發(fā)債等直接構(gòu)成地方政府債務(wù)之外，還有工程款拖欠、工程代建（BT）等途徑形成的地方政府債務(wù)。而政府負(fù)有連帶責(zé)任的債務(wù)形成途徑卻要廣泛得多。盡管我國(guó)的《擔(dān)保法》第8條規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人”，但這只是限制了顯性擔(dān)保債務(wù)的產(chǎn)生。地方政府成立的投融資機(jī)構(gòu)，通過(guò)BOT等手段引入民間資金用于市政建設(shè)和公共事業(yè)，由此形成的債務(wù)都屬于政府負(fù)有連帶責(zé)任的債務(wù)，屬于隱性擔(dān)保債務(wù)，這一部分構(gòu)成了地方政府性債務(wù)的主體。

　　可見(jiàn)，地方政府性債務(wù)實(shí)際上是由兩部分組成的：地方政府債務(wù)和隱性擔(dān)保債務(wù)。前者是無(wú)條件的，后者是有條件，即可能是也可能不是政府債務(wù)。這樣一來(lái)，衡量地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的依據(jù)顯然就是不同的，不能一概而論。這兩部分的償債來(lái)源在法律上亦具有不同的性質(zhì)。地方政府債務(wù)的償債來(lái)源只能是稅收和可變現(xiàn)的國(guó)有資源；而隱性擔(dān)保債務(wù)的償債來(lái)源首先是隱性擔(dān)保對(duì)象的資產(chǎn)，只有在資不抵債的條件下，才需要用稅收去償債。這就是說(shuō)，對(duì)地方政府而言，償債責(zé)任前者是無(wú)條件的，而后者是有條件的。

　　分清楚不同性質(zhì)的地方政府性債務(wù)，不僅對(duì)債務(wù)人的風(fēng)險(xiǎn)控制具有重要意義，而且也有利于揭示債權(quán)人面臨的風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)及其大小，從而約束債權(quán)人。把地方政府的隱性擔(dān)保債務(wù)視為政府債務(wù)，實(shí)際上是縮小了債權(quán)人的風(fēng)險(xiǎn)，從而不利于約束債權(quán)人的行為。由此可見(jiàn)，對(duì)地方政府性債務(wù)眉毛胡子一把抓，不僅不是在警示風(fēng)險(xiǎn)，反而是在幫倒忙，是在制造新的風(fēng)險(xiǎn)：道德風(fēng)險(xiǎn)，即，使法定債權(quán)人和債務(wù)人漠視風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而助長(zhǎng)地方政府性債務(wù)的擴(kuò)張。